Un cercle vicieux de la réglementation bancaire ?

Face à la crise économique, financière et bancaire, qui se joue actuellement, de nombreuses voix, plus ou moins autorisées, se font entendre pour demander plus de réglementation, plus d'intervention de l'Etat, plus de contrôle sur le fonctionnement des marchés financiers, décidément bien incapables de se réguler seuls. Certes, mais la réglementation est-elle une solution aussi efficace que l'on veut bien le dire ? Si les marchés sont un mode de coordination qui a des défauts, n'est-ce pas également le cas de l'action de l'Etat ? Ces demandes sont-elles véritablement une solution au problème ou, au contraire, en font-elles parties ? Quelques réflexions à l'aide de la sociologie des organisations pour y voir un peu plus clair.

Il faut tout d'abord noter que le secteur bancaire, qui est quand même au coeur de la tourmente depuis le début de l'histoire, est loin d'être le moins régulé qui soit, bien au contraire. On peut même que son encastrement(-étayage) juridique est tout à fait significatif, ne serait-ce que par les accords de Bâle II. Mais alors, me demandera-t-on, pourquoi une crise de cette ampleur a-t-elle pu se déclarer dans ce cadre ? J'y viens.

Ces réglementations passent par la formulation de règles générales, comme les différents ratios prudentiels. Ces règles ne poseraient pas de problèmes si elles s'appliquaient telles qu'elles. Mais l'un des grands apports de la sociologie des organisations est de montrer que cela n'est, tout simplement jamais le cas, et même que les règles générales peuvent avoir des conséquences tout à fait inverse à ce qui est attendu. Cela parce que les différents acteurs poursuivent des objectifs qui leur sont propres et cherchent donc à manipuler les règles dans le sens qui les avantage.

Évidemment, les différents acteurs du système bancaire ne font pas parti de ce que l'on appelle généralement une organisation. Cependant, dans la mesure où on s'intéresse à la façon dont les pouvoirs publics cherchent à organiser l'action des autres acteurs, ce problème peut s'appréhender avec les outils de l'analyse stratégique de Michel Crozier. En effet, depuis Le pouvoir et la règle (1993), de Erhard Friedberg, co-auteur avec Crozier du programmatique L'acteur et le système (1977), cette tendance théorique s'est tournée vers une sociologie générale qui ne se limite pas à l'étude des organisations telles qu'elles sont constitués, mais pose plus nettement la question de l'échelle pertinente d'appréhension de l'action. Le problème général est celui de la coopération que pose toute action collective. La question de la régulation des banques – ou de tout autre ensemble d'acteurs économiques – relève bien sûr de cette problématique : il s'agit de faire coopérer des acteurs de l'économie avec les organisations étatiques, et entre elles.

En partant du principe que les acteurs, au sein des organisations – prises donc au sens large d'actions organisées – disposent de marges d'action par lesquels ils cherchent à gagner du pouvoir, Michel Crozier a mis en jour ce que l'on connaît aujourd'hui comme cercle vicieux de la bureaucratie. Forgé sur la base d'enquête réalisées dans des administrations françaises – la Poste et la Seita – ce mécanisme se révèlent cependant utile pour comprendre ce que signifient aujourd'hui les demandes de nouvelles réglementations.

Le cercle vicieux de la bureaucratie fonctionne en cinq temps : 1/ afin d'assurer la coordination des actions des différents membres de l'organisation, des règles générales et impersonnelles sont mises en place ; 2/ ces règles ne peuvent pas tout prévoir : elles mettent donc en place des zones d'incertitude, c'est-à-dire des espaces que certains acteurs peuvent utiliser pour augmenter leur pouvoir au sein de l'organisation ; 3/ ces acteurs vont utiliser ces zones pour créer de nouvelles relations informelles, c'est-à-dire non prévues par les règles générales ; 4/ dans ces nouvelles relations, certains acteurs sont lésés : ils y perdent en terme de pouvoir ; 5/ par conséquent, ils vont faire pression pour obtenir de nouvelles règles générales, qui vont créer de nouvelles zones d'incertitudes, etc. On repart ici à la séquence 1. En un mot, pour Crozier, la bureaucratie engendre la bureaucratie, les règles engendrent les règles, et l'ensemble est inefficace.

Il ne s'agit évidemment pas de dire que le système bancaire actuel ressemble à une bureaucratie – surtout dans le sens que Michel Crozier met derrière ce mot. Mais on peut estimer que les demandes actuelles de réglementations s'inscrivent dans un cercle vicieux de ce type-là. En effet, la crise des subprimes commencent en partie du fait des insuffisances des règles de protection prudentielles : les services bancaires se sont en effet avérés capables de faire passer une bonne partie de leur activité relative aux subprimes en « hors-bilan », c'est-à-dire là où elle n'était pas prise en compte par les dits ratios. De plus, toutes les activités de contrôles dans ce secteur finissent par buter sur un problème relativement simple : les contrôleurs disposent de moins de moyens et sont moins bien payés que ceux qu'ils doivent contrôler. La fameuse affaire Kerviel découle en partie de ce problème. En un mot, l'existence de ces règles et de ces contrôles témoignent de l'existence de zones d'incertitudes que les acteurs s'empressent d'utiliser. Les règles générales – internationales dans le cadre des accords de Bâle, excusez du peu – font l'objet de réinterprétation et d'adaptation locales qui les rendent moins efficaces voire carrément contre-productives.

Dans cette perspective, la demande actuelle d'une « reprise en main » des marchés par le politique peut se lire comme l'une des séquences d'un cercle vicieux de la réglementation bancaire. Il est tout à fait probable que ces règles ne fassent que créer de nouvelles zones d'incertitudes, en rendant les activités bancaires et financières encore plus compliquées qu'elles ne le sont à présent.

Dire qu'il faut faire quelque chose, qu'il faut une intervention, un encadrement, tout cela n'est que considérations oiseuses et bien peu intéressantes, si ce n'est dans une perspective de militantisme politique plus ou moins assumés. Comme le rappelle fort bien C.H. dans une note par ailleurs passionnante, les marchés financiers sont déjà encastrés juridiquement, puisqu'en tant qu'institutions, ils ne pourraient tout simplement pas exister sans un tel encadrement. La question qui se pose est celle des règles que l'on met en place, non de la nécessité de règles. Et ces règles ne sont pas simples en définir dès que l'on sort d'une opposition stérile entre marchés et Etat qui pare l'un de tous les vices et l'autre de toutes les vertus (dans un sens ou dans l'autre). La question à l'ordre du jour est moins celle de la fin ou non du néo-libéralisme au profit d'une réglementation qui changerait soudainement le monde mais plutôt celle de savoir quelle réglementation peut permettre en l'ensemble de limiter les crises – sans qu'il soit assuré qu'une solution optimale existe. Il n'est d'ailleurs pas sûr que l'on puisse sortir de ce fameux cercle vicieux. Rendez-vous à la prochaine crise.

Pour aller plus loin :

Claudette Lafaye, Sociologie des organisations, Coll. 128, Armand Colin, 2007

Et la dernière note de Pierre Maura, piqure de rappel sur la différence régulation/réglementation, piqure bienvenue puisque je m'étais moi-même emmêlé les pinceaux. Du coup, je viens de corriger.